Arie Slob: De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij willen de indiener complimenteren met de gedegen toelichting op het voorstel, waarin het vraagstuk van de rechterlijke toetsing aan de grondwet helder is uiteengezet. De voors en tegens van het vraagstuk, waarover al heel lang wordt gesproken en gedebatteerd, worden duidelijk verwoord.

 

 

Alvorens op de inhoud van wetsvoorstel in te gaan zien de leden van de fractie van de ChristenUnie aanleiding tot het maken van een aantal algemene vragen en opmerkingen.

 

In de eerste plaats geven de leden van de fractie van de ChristenUnie aan dat we hier te ma-ken hebben met een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Uit de aard der zaak is hierbij een breed draagvlak noodzakelijk; op enig moment dienen immers tweederden van het parle-ment met de voorgestelde wijziging in te stemmen. Om die reden – en om de reden dat het voorstel in grote lijnen gelijk is aan de desbetreffende kabinetsnota over dit onderwerp van enige jaren geleden – bevreemdt het deze leden dat de indiener niet heeft gewacht tot de in-diening van een voorstel tot wijziging van de grondwet op dit punt door het kabinet. Kan daar een nadere toelichting op worden gegeven? Een andere mogelijkheid zou zijn geweest al in een vroeg stadium naar verbreding van het draagvlak voor het onderhavige voorstel te streven door een poging te doen vertegenwoordigers van zoveel mogelijk fracties als mede-indiener achter het voorstel te krijgen. Bij belangrijke initiatiefvoorstellen is dit min of meer gebruik. Het is deze leden niet geworden dat een dergelijke poging tot verbreding van het draagvlak door de indiener is ondernomen, ofschoon concrete partijstandpunten over het vraagstuk niet onbekend zouden behoeven te zijn. Zij vragen de indiener om een nadere verantwoording op dit punt.

 

Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot het mogelijk maken van – versimpeld – het toetsen van wetten in formele zin aan de in de grondwet opgenomen vrijheidsrechten en burgerlijke rechten. Het meest in het oog springende voordeel daarvan is dat de anomalie wordt opgeheven dat het tot dusverre wel mogelijk is om wetten te toetsen aan de grondrechten voorzover neergelegd in internationale verdragen, maar niet aan de grondrechten die in de grondwet zijn opgenomen. Echter, zeker sinds de grondwetswijziging van 1983 lijken de grondwettelijke grondrechten sterk op de grondrechten zoals opgenomen in met name het EVRM. Om die reden zou de gedachte op kunnen komen dat het wellicht wenselijk is om een niet goed te begrijpen anomalie op te heffen, maar dat de praktische noodzaak van het voorliggend voorstel niet buitengewoon groot is.

 

Een en ander is te meer aan de orde, waar niet zelden de verdragsrechtelijke rechtsbe-scherming van de burger tegen aantasting van de grondrechten door of vanwege de overheid (iets) verder strekt dan de grondwettelijke rechtsbescherming. Dit is in het bijzonder het geval waar het in de grondwet mogelijk is beperkingen te stellen op een grondwet via de ongeclau-suleerde bepaling ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ terwijl de verdra-gen het weliswaar mogelijk maken om wettelijke beperkingen op grondrechten door te voe-ren, maar die wettelijke beperkingen zijn dan geclausuleerd. Zij verwijzen naar een bekende terminologie als ‘de vrijheid (van godsdienst bijvoorbeeld) kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan bij wet voorzien, in een democratische samenleving noodzakelijk in het belang van de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (artikel 9, lid 2 EVRM). Artikel 6 Grondwet biedt daarbij vergeleken beduidend minder bescherming.

 

In het licht van de zojuist gemaakte opmerkingen vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie aan de indiener om een nadere verduidelijking van de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel. Zien de aan het woord zijnde leden het goed dat de toegevoegde waarde met name zit in die bepalingen waaraan toetsing wordt mogelijk gemaakt, die niet in hoofdstuk 1 van de grondwet zijn opgenomen? Indien dat het geval zou zijn, kan dan tevens nader worden toegelicht dat toetsing aan juist die bepalingen een noodzakelijke, dan wel nuttige uitbreiding van de rechtsbescherming zou zijn? Zij stellen deze vraag omdat in zijn algemeenheid gesproken geen sprake lijkt te zijn van veelvuldige discussie in de samenleving over de grondwettigheid van door het parlement aangenomen wetten in het licht van de door de indiener genoemde bepalingen 54, 56, 99, 113, 114, 121 en 129.

 

Het gebezigde criterium, ‘grondrechten die de burger een subjectief recht verlenen’, betekent dat artikelen die regelingsopdrachten bevatten, niet worden opgenomen, tenzij de bepaling inhoudelijk gezien niettemin een subjectief recht bevat, aldus de indiener (zie artikel 20,21 MvT). De leden van de fractie van de ChristenUnie stellen naar aanleiding daarvan een aantal vragen. Het gaat hen daarbij met name om de consistentie en de bruikbaarheid van (de toepassing van) het criterium.

 

·        De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe de indiener zich voorstelt dat de toetsing zal verlopen, juist bij bepalingen die (tevens) regelingsopdrachten bevatten Te denken valt bijvoorbeeld aan artikel 10, maar ook aan artikel 2. Is het voorstelbaar dat de rechter een wettelijke bepaling inzake bijvoorbeeld het Nederlanderschap buiten toepassing laat, ofschoon de grondwetgever in het geheel geen richting geeft aan de wetgever terzake van het inhoudelijke antwoord op de vraag wie Nederlander is? Welk houvast heeft de rechter bij deze toetsing? Een aanknopingspunt als ‘geboren in Nederland’ ligt voor de hand, maar staat niet in de grondwet.

 

·        Het komt de leden van de fractie van de ChristenUnie voor dat er ook grondwettelijke bepalingen zijn krachtens welke de burger niet zozeer aanspraak kan maken op een recht jegens de overheid, maar krachtens welke de overheid de burger een plicht kan opleggen. Te denken valt aan de (mogelijke) dienstplicht (98) of de dienst civiele verdediging (99a). Ofschoon summier qua inhoudelijke normering zijn deze bepalingen nog altijd inhoudelijker dan bijvoorbeeld het zojuist genoemde artikel 2. Het is wellicht niet waarschijnlijk, maar niettemin niet ondenkbaar dat bij wet de begrippen dienstplicht of civiele verdediging zo ver worden opgerekt, dat er discussie ontstaat over de vraag of de wettelijke plicht die ingezetenen wordt opgelegd nog wel in overeenstemming is met de grondwet. In dat geval heeft de burger derhalve een belang bij toetsing aan de grondwet. Graag vernemen zij de reactie van de indiener.

 

·        De redenering van de Raad van State aangaande het openstellen van toetsing aan artikel 20, derde lid, (toetsen aan de min of meer inhoudelijke bepaling dat elke Nederlander die in Nederland verblijft, recht op ondersteuning heeft) wordt door de indiener overgenomen. Een soortgelijke redenering is evenwel te construeren aangaande artikel 23, vierde lid. Het komt de leden van de fractie van de ChristenUnie voor dat als de indiener, op goede gronden, meent dat de laatstgenoemde bepaling primair een regelingsopdracht betreft, die ook nog nader kan worden geclausuleerd, dat dat dan ook geldt ten aanzien van artikel 20, derde lid. Graag ontvangen zij op de keuze artikel 20, derde lid wel op te nemen en artikel 23, vierde lid niet, een nadere toelichting.

 

·        De leden van de fractie van de ChristenUnie brengen in dit verband voorts artikel 53 naar voren. Deze bepaling bevat de inhoudelijke normering dat verkiezingen plaatsvinden bij evenredige vertegenwoordiging. Naar aanleiding van de discussie over een nieuw kiesrechtsstelsel is de vraag actueel welk stelsel (nog wel) en welk stelsel (niet meer) voldoet aan die inhoudelijke norm. Het antwoord op deze vraag raakt het subjectieve recht van de burger om te kunnen kiezen en om zijn stem, in overeenstemming met de grondwet een bepaald gewicht te geven. Toch kan niet getoetst worden aan artikel 53. Ziet de indiener aanleiding voor een heroverweging terzake?

 

De leden van de fractie van de ChristenUnie stellen tenslotte het vraagstuk van constitutionele toetsing in bredere zin aan de orde. De praktijk van de toetsing van wetten in andere landen in ogenschouw nemend, kunnen er argumenten zijn om de bevoegdheid van de rechter tot nog andere bepalingen uit te breiden. Juist omdat er een ruime mogelijkheid bestaat van rechterlijke toetsing heeft de rechter in bijvoorbeeld de VS of Duitsland een zwaardere stem in het bewaren van het machtsevenwicht tussen niet alleen de onderscheiden machten (wetgevende macht, uitvoerende macht en rechterlijke macht), maar ook tussen de onderscheiden overheidsorganen. Het gaat er dan om wie het finale woord heeft inzake grondwetsuitleg, ook bepalingen in het geding zijn die bijvoorbeeld de staatsinrichting betreffen. Vanuit deze gedachtegang kan er reden zijn om (meer) bepalingen uit bijvoorbeeld hoofdstuk 5, 6 en 7 voor toetsing in aanmerking te doen laten komen. De leden van de fractie van de ChristenUnie leggen een aantal concrete voorbeelden aan de indiener voor met de vraag of er om reden van machtsevenwicht, het beschermen van de eigen bevoegdheden van mede-overheden of anderszins, al dan niet iets voor te zeggen zou zijn de uitleg van de desbetreffende grondwettelijke bepalingen niet aan de wetgever (die daarover bij gewone meerderheid beslist) over te laten, maar aan de rechter.

 

·        Een concrete bepaling inzake mogelijke geschillen tussen overheidsorganen betreft bijvoorbeeld de vernietiging van besluiten van gemeenten, provincies of waterschappen. Dat kan slechts wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Om de eigen beleidsvrijheid van de gemeente te beschermen zou het aanbeveling kunnen verdienen toetsing aan dergelijke bepalingen mogelijk te maken.

·        Een voorbeeld waarin het evenwicht tussen de machten aan de orde is, betreft bijvoorbeeld artikel 96 Grondwet, de oorlogsverklaring of oorlogstoestand.

·        Een ander voorbeeld van weer andere orde waar in het verleden over is gediscussieerd betreft artikel 98 Grondwet (dienstplicht). Aan de orde was de vraag of opheffing dan wel opschorting van de dienstplicht al dan niet mogelijk was conform artikel 98 oud. Uiteindelijk is de discussie beslecht door artikel 98 toch aan te passen. De discussie geeft echter aan dat het in omstandigheden goed zou kunnen zijn de beslechting inzake de grondwettigheid van bepaalde wetten aan een andere instantie over te laten dan de (toevallige) meerderheid in het parlement.

·        Een meer actueel voorbeeld terzake betreft de vraag naar wat de grondwet precies bepaalt omtrent wijzigingen van de Grondwet. Zal nu de Kamer na de verkiezingen van 2002, voorafgaand aan de verkiezingen van 2003, niet besloten heeft over de grondwetwijzigingen waarover in de periode 1998-2002 is besloten, de procedure nu weer geheel opnieuw moeten beginnen of niet? Graag vernemen zij de opvatting van de indiener terzake.

·        Nog een voorbeeld betreft artikel 67 betreffende beraadslaging en besluitvorming in het parlement. Dat is alleen mogelijk indien meer dan de helft van het aantal leden aanwezig is. In de praktijk wordt met dit criterium nogal vrij omgegaan, zodat een burger vragen zou kunnen stellen naar de grondwettigheid van beraadslaging en besluitvorming over wetgeving vroeg in de morgen of laat in de avond. Is het openstellen van toetsing aan deze bepaling wenselijk?